專家：《循環(huán)經(jīng)濟促進法》如何修訂仍待商榷
瀏覽次數(shù)： 342 發(fā)布時間：2017-03-30 16:04:34 發(fā)布人：editor
我國現(xiàn)行的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》目的就是提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。與“零廢棄”的概念，也稱“零垃圾”，其中的環(huán)保價值理念不謀而合。隨著經(jīng)濟、環(huán)境資源狀況日漸變化，此法律到了該修訂的時候。相關專家普遍認為，從“零廢棄”等現(xiàn)代環(huán)保理念價值觀出發(fā)，此法的名稱包括部分內(nèi)容本身，都需要重新反思和商榷。
“零廢棄”的概念，也稱“零垃圾”，最早20世紀90年代發(fā)源于澳大利亞，此后為世界多個國家接受，得到聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署大力提倡。“零廢棄”(Zero waste)理念強調(diào)在生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的各種廢棄物，應作為其他產(chǎn)業(yè)的原料加以利用，實現(xiàn)生活垃圾再利用的最大化，目標是消除廢棄物及有毒物質(zhì)排放，實現(xiàn)資源的再利用和再循環(huán)。我國現(xiàn)行的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》目的就是提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這與“零廢棄”這一現(xiàn)代環(huán)保價值理念不謀而合。
循環(huán)經(jīng)濟，這一概念早在20世紀60年代由美國經(jīng)濟學家波爾丁提出，是指在人、自然資源和科學技術的大系統(tǒng)內(nèi)，在資源投入、企業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品消費及其廢棄的全過程中，把傳統(tǒng)的依賴資源消耗的線形增長的經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鷳B(tài)型資源循環(huán)來發(fā)展的經(jīng)濟。
我國從20世紀90年代引入這一理論，并于2009年1月1日頒布了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，嘗試用法制的形式發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，起到了積極成效。不過，中國當今的經(jīng)濟、環(huán)境資源狀況已發(fā)生了巨大的變化，該法已不能很好地適應當下合理利用資源的要求。因此，全國人大啟動了該法的修訂程序。
2017年3月15日，由中國人民大學國際學院和上海社會科學院環(huán)境資源法研究中心聯(lián)合主辦、上海政法學院環(huán)境資源與能源法研究中心協(xié)辦的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》修訂專家研討會舉行，來自中國人民大學、上海交通大學、中南財經(jīng)政法大學、上海社會科學院、上海政法學院、上海改革與發(fā)展研究院等高校和智庫的法學、經(jīng)濟學學者以及一些實務工作者出席了會議，并就相關主題展開了一場跨學科對話。與會專家普遍認為，從“零廢棄”等現(xiàn)代環(huán)保理念價值觀出發(fā)，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的名稱包括部分內(nèi)容本身，都需要重新反思和商榷。
中國人民大學國際學院副院長、法學院石佳友教授認為，要注重立法的科學性，關鍵的立法概念術語一定要科學準確。現(xiàn)行的循環(huán)經(jīng)濟促進法規(guī)定了三大內(nèi)容：減量化、再利用和資源化；它們性質(zhì)各異，所要解決的問題和思路非常不同，立法的邏輯差別很大；硬性捏合在一起，損害了整部法律的邏輯統(tǒng)一性。另外，所謂“減量化”、“資源化”的提法也不嚴謹，“化”是一種動態(tài)的過程和遠景目標；而立法必須確定具體和可實現(xiàn)的階段性目標與成果，否則就淪為純粹的政策宣示式的政府“白皮書”；同時要注重立法的實效性和可操作性。現(xiàn)行立法過于原則和粗放，缺乏可操作性，缺乏具體的、可以衡量和檢驗的目標與效果，其實施效果并不理想。
另外，立法有些“失焦”，對政府主管部門約束過于軟性，法律責任都是針對作為微觀個體的企業(yè)；還有些條文沒有考慮到與其他條文的銜接。中國經(jīng)濟發(fā)展迅速，如今已是世界第二大經(jīng)濟體。這樣的背景下，立法一定要有前瞻性和足夠的預見性；如果寫得太細，可能約束未來的發(fā)展。法國在最新的消費法中對于經(jīng)營者設定的義務，就有廢品回收和環(huán)境保護方面的義務，這些都值得研究和借鑒。
中國人民大學環(huán)境學院龐軍副教授認為，循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)上是提高資源利用效率、加強資源綜合利用以及減少廢物產(chǎn)生量的經(jīng)濟發(fā)展模式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是我國經(jīng)濟實現(xiàn)轉(zhuǎn)型和升級的重要途徑。然而，由于當前存在資源價格不能反映其全部社會成本，以及企業(yè)在資源開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的負外部性沒有在企業(yè)經(jīng)營成本中得到體現(xiàn)這兩大問題，使得我國向循環(huán)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型之路存在很多障礙，市場機制不能充分發(fā)揮資源優(yōu)化配置的作用。
《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的修訂應該著重解決資源價格形成機制不合理和資源利用過程中產(chǎn)生的負外部性不能內(nèi)部化這兩大問題，為市場機制充分發(fā)揮作用提供法制基礎和保障，最終實現(xiàn)傳統(tǒng)經(jīng)濟模式向循環(huán)經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)型。
上海社會科學院法學研究所徐瀾波研究員認為，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》需要解決的首要問題是基本的立法形式問題。從法律的立法樣式來說，經(jīng)濟法更多地稱為“政策法”。“政策法”條文很少，在法律規(guī)范形式里可稱之為宣誓性的規(guī)范或者條款。這種政策法也為制定下位階的行政法規(guī)，或者說專業(yè)性很強的法規(guī)提供參考。所以，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》也是一種法律，因為它的格式和頒布的程序都是按照法律規(guī)定進行的。
此外，“循環(huán)經(jīng)濟”這個概念本身太大。經(jīng)濟循環(huán)指的是生產(chǎn)、消費、分配和再生產(chǎn)的全過程，而“循環(huán)經(jīng)濟”主要指某一生產(chǎn)領域或經(jīng)營領域，和其他領域關系不大，稱之為減量再利用資源可能更合適。因此，立法模式是否可以采用類似于資源再利用的基本法，然后修訂成政策法，在政策法里面進一步明確具體內(nèi)容，包括制度、獎勵和權利義務等，為國務院有關部門制定行政規(guī)章提供參考和方向。
上海交通大學凱原法學院郭延軍教授認為，法律名稱是對調(diào)整對象的高度概括，應將《循環(huán)經(jīng)濟促進法》修改為《資源綜合利用法》。經(jīng)濟是一個內(nèi)容極其豐富的概念，盡管舊法對循環(huán)經(jīng)濟做了界定，但相比于“資源綜合利用”，無論是從內(nèi)容還是立法技術的要求來看，“循環(huán)經(jīng)濟”這個概念都顯得過于寬泛含糊。新修法律的功能定位應該是資源綜合利用的基本法，且不能拘泥于原法的目的和功能。它旨在通過資源的高效利用，實現(xiàn)節(jié)約資源、減少廢棄物的排放和減輕環(huán)境負擔的目的。法律調(diào)整的重點是資源綜合利用和減少資源浪費。
《資源綜合利用法》的功能有：第一，確立資源綜合利用基本法的立法目的、實現(xiàn)的目標和基本的原則；第二，劃分資源綜合利用的規(guī)則制定權；第三，明確規(guī)范資源綜合利用的基本方法及其使用的范圍；第四，明確規(guī)定資源綜合利用的行政機關及其主要職能；第五，列舉資源綜合利用的相關具體制度，并明確這些制度的目的和原則。
相應的配套制度建設有兩種途徑，第一，由全國人大常委會或者國務院制定在全國范圍內(nèi)實施的規(guī)則，這種方法適用于標準比較容易統(tǒng)一、或者應該統(tǒng)一的領域，比如報廢汽車再維修利用規(guī)則；第二，通過自下而上的途徑，將基本法具體配套建設任務分配到地方，經(jīng)驗成熟后再由省級人大到全國人大制定統(tǒng)一規(guī)則，這一方法適用于標準不容易統(tǒng)一的領域，比如生活垃圾的回收和利用。
上海市發(fā)展與改革研究院副院長魏陸研究員認為，我國在環(huán)境保護上，除了《環(huán)境保護法》、《固體廢物環(huán)境污染防治法》以及《水污染防治法》等國家層面的法律外，國務院及其下屬部門還應承擔更多和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》配套的管理法規(guī)。比如2016年底，國務院頒布了生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案，這與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》密切相關。
此外，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》修訂中還需處理好以下幾個關系：第一，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的修訂與已有的法律法規(guī)是一個什么樣的關系？是基本法的關系？還是專業(yè)法的關系？第二，在修訂過程中，要注意很多專業(yè)術語在不同法律中的表述差異。比如說廢物和廢品、處置和處理、再利用和再生利用等。
第三，要處理好法律指導性和操作性之間的關系。原有的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》指導性較強而現(xiàn)實操作性較弱。第四，要處理好政府、生產(chǎn)企業(yè)和消費者之間的關系。政府、生產(chǎn)企業(yè)與消費者在職責上應有分工，政府要加強監(jiān)管協(xié)調(diào)和法律落實，生產(chǎn)者要強化責任延伸制度等。
第五，在修訂過程中要處理好點和面的關系。原有的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》比較注重點，如建立一個循環(huán)經(jīng)濟的示范基地等，但光靠點是遠遠不夠的，資源綜合利用要在面上推進。最后，在修訂過程中要處理好全國的共性和各個地方的差異。循環(huán)經(jīng)濟立法不能一刀切，要有差異，留一些空間讓各地制定細的實施條例和實施細則，以便使其得到更好的落實。
上海社會科學院環(huán)境資源法研究中心彭峰副研究員認為，歐盟直到2015年12月才提出關于循環(huán)經(jīng)濟的一攬子法令提案，正式在法律中使用“循環(huán)經(jīng)濟”一詞，歐盟議會2017年3月14日剛剛通過《循環(huán)經(jīng)濟一攬子法令》。歐盟委員會對循環(huán)經(jīng)濟采用了一種非常限制性的定義，其主要指產(chǎn)品、材料和資源的價值在經(jīng)濟中盡可能長時間維持以及廢物產(chǎn)生的轉(zhuǎn)變過程，它僅僅針對產(chǎn)品的再利用、修復、翻新以及現(xiàn)有廢物的回收。
剛剛通過的循環(huán)經(jīng)濟一攬子法令提案，早在2014年巴羅佐委員時期，已經(jīng)有一個初步的提議，后來被容克委員會撤回了。剛剛通過的新的一攬子法令，也一度被環(huán)保組織批評為目標過于溫和。新的一攬子法令，目的是幫助歐盟的商業(yè)和消費者以一種可持續(xù)的方式，實現(xiàn)更強有力和更加循環(huán)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。法國對循環(huán)經(jīng)濟的引入一直猶豫不決，直到2015年的綠色增長能源轉(zhuǎn)型法令中，才把循環(huán)經(jīng)濟寫入其中第四編。法國法律認為，循環(huán)經(jīng)濟的終極目標是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，法令是服務于這種經(jīng)濟模式的工具。第四編中明確規(guī)定了數(shù)量化的指標，如建立公共垃圾場，2030年要求減少一半廢棄物數(shù)量，2025年廢棄物回收利用要達到60%等。
上海社會科學院應用經(jīng)濟研究所徐赟博士認為，經(jīng)濟學研究從來不會脫離資源的有效配置這個主題，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》在日本也被稱之為《循環(huán)社會形成推進基本法》。日本的這部法和我國現(xiàn)行《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的區(qū)別在于，它是一個政策法，它并不具體規(guī)定哪些內(nèi)容，這為產(chǎn)業(yè)發(fā)展留下了灰色空間。任何一部法律的推出均有其內(nèi)生因素和外生因素。日本這部法律出現(xiàn)的外生因素是世界潮流的變化發(fā)展，內(nèi)生因素則是日本高速增長形成的巨量廢料。
上海政法學院環(huán)境資源與能源法研究中心主任王文革教授認為，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的修訂，應該遵循三原則，減量化、再利用和資源化。此外，還要處理好三大關系：第一，處理好它和我國現(xiàn)有各單行法的關系。第二，處理好各政策之間的關系，如技術政策、技術手段和經(jīng)濟手段等。第三，處理好它和市場的關系。如果是大幅修改，生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)保護必須一體化，必須貫徹生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理念。